加強應急法治保障 完善公共安全體系
——修訂后的突發事件應對法解讀
馬懷德 中國法學會副會長、中國政法大學校長
2024年6月28日，新修訂的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱突發事件應對法）高票通過，自2024年11月1日起施行。本次修訂堅持人民至上、生命至上，完善了突發事件應對的治理體系，規范了媒體、社會組織、公民等依法有序參與，加強了基本人權保障，有助于推動法律的制度優勢轉化為治理效能，提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力，加快在法治軌道上推進應急管理體系和能力現代化。
一、突發事件應對法修訂的重大意義
突發事件應對法是突發事件應對領域的基礎性、綜合性法律，此次全面修訂是應急法治發展歷史上的重要里程碑，具有多方面重要意義。
第一，突發事件應對法修訂是深入貫徹習近平法治思想的生動實踐。習近平總書記強調：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。”突發事件應對法自2007年公布實施以來，在控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全方面發揮了重要作用，充分展現出我國應急管理體制機制的特色和優勢。但隨著經濟社會的不斷發展，突發事件應對工作中也暴露出一些問題。此次修法在堅持好、完善好應急物資儲備保障、突發事件預警等一些長期以來行之有效的法律制度的基礎上，建立了應急響應制度、網絡直報和自動速報制度、應急廣播制度、新聞采訪報道制度、心理援助制度等，有助于更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，進一步提高突發事件應對處置效率。
第二，突發事件應對法修訂是在法治軌道上推進改革，完善中國特色社會主義法治體系的內在要求。一方面，突發事件應對法修訂鞏固和深化了應急管理改革成果。2018年機構改革組建了應急管理部，經過近年來的發展，我國應急管理體系發生歷史性變革，基本形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制。此次修法及時把黨的十八大以來應急管理改革的新理念新舉措新經驗以法律形式固化下來，有力推動了突發事件應對法律制度的創新和完善，在頂層設計上實現改革決策與立法決策相統一，有利于更好發揮立法對改革的引領、推動作用。另一方面，突發事件應對法修訂是完善中國特色社會主義法治體系的重要一環。此次修法妥善處理了與傳染病防治法等本領域其他專門立法的銜接關系，同時增加了與個人信息保護、緊急避險、治安管理處罰等其他領域法律的銜接性規定，在常態法和非常態法之間作出了合理安排，不僅為突發公共衛生事件應對法、自然災害防治法等法律制定預留了空間，也有助于中國特色社會主義法律體系朝著更加科學完備、統一權威的方向邁進。
第三，突發事件應對法修訂是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。習近平總書記強調：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。”應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須加快應急管理法治建設。新修訂的突發事件應對法，在預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面均作了不同程度修改，全流程完善了突發事件應對制度體系，尤其是著眼預防為主，專門對預防與應急準備章節進行了重點完善，有助于及時消除危險因素，避免突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響，推動公共安全治理模式向事前預防轉型，也為健全高效的應急管理法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，實現應急管理體系和能力現代化奠定堅實基礎。
二、堅持依法科學應對、尊重和保障人權
突發事件應對法是一部關系人民切身利益的重要法律，尤其是法律規定政府可以采取的應急處置措施可能涉及限制公民的人身自由等基本權利，必須大力弘揚憲法精神，加強人權保障。此次修法將“堅持依法科學應對，尊重和保障人權”作為原則寫入總則，并且貫穿修法的始終，在授予行政機關充分權力的同時，完善了行政權力行使的規則和秩序，體現出更加注重人權保護、更加追求公正與效率的價值取向。
堅持依法科學應對的原則，強調提高國家機關及其工作人員運用法治思維和法治方式應對突發事件的能力和水平，推進嚴格規范公正文明執法。此次修法對政府行使權力作了諸多規范，以保障人民合法權益。一是突出比例原則，規定有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權益，且對他人權益損害和生態環境影響較小的措施，并根據情況變化及時調整，做到科學、精準、有效。二是強調程序正義，規定發布警報、啟動應急響應要明確級別、時間、應當采取的措施等內容，并增加在突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后，人民政府宣布解除應急響應的程序。三是加強執法監督，建立突發事件應對工作投訴、舉報制度，鼓勵人民群眾監督政府及部門等的不履職行為。這些都有助于解決行政執法不作為、亂作為等突出問題，提高突發事件應對的法治化、規范化水平，加快建設人民滿意的法治政府。
堅持尊重和保障人權的原則，強調充分保障公眾合法權益。此次修法根據憲法增加了許多保護公民基本權利的具體規定。一是加強個人信息保護，確保突發事件應急處置中獲取、使用他人個人信息合法、安全。二是對于突發事件遇難人員的遺體，應當科學規范處置，加強衛生防疫，維護逝者尊嚴。三是加強心理健康服務體系和人才隊伍建設，要求做好受突發事件影響各類人群的心理援助工作。四是規定優先保護未成年人、老年人、殘疾人、孕產期和哺乳期的婦女等群體，并關愛受突發事件影響無人照料的無民事行為能力人和限制民事行為能力人，要求提供及時有效幫助。此次突發事件應對法修訂始終堅持以人民為中心的發展思想，用心用情用力解決群眾急難愁盼問題，將公民基本權利的法律保護提升到一個新的高度，體現出強烈的為民情懷。
三、完善突發事件應對公共安全體系
突發事件發生具有隱蔽性、突發性、復雜性、耦合性，增加了風險防控和應急處置的難度，跨區域跨部門協調聯動日益常見，多方參與、全面協同的要求不斷凸顯，迫切需要完善公共安全體系，建立大安全大應急框架。為此，新修訂的突發事件應對法專門在總則中明確了“完善黨委領導、政府負責、部門聯動、軍地聯合、社會協同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系”的總體思路，并在其他章節中對各方職責義務作出具體規定，“一攬子”健全突發事件應對公共安全的體制機制保障。
第一，健全政府負責體制。此次修法保留了縣級以上人民政府是突發事件應對管理工作行政領導機關的制度安排，并將縣級以上人民政府在突發事件應對工作中的一系列具體職能、權限、責任進一步法定化，包括將突發事件應對工作納入國民經濟和社會發展規劃，負責本行政區域內應急避難場所的規劃、建設和管理，及時調整危險源、危險區域的登記，在突發事件應急預案中確定應急響應級別，做好應急調度和運力保障，加強急救醫療服務網絡建設，加強對重要商品和服務市場情況監測，建立跨行政區域信息共享和協調配合機制，建立社會力量參與應急處置與救援工作協調機制，做好新聞媒體服務引導，及時發布準確的信息澄清虛假或者不完整信息，依法承擔由它設立的突發事件應急指揮機構發布的決定、命令、措施的法律責任等，有助于政府全面正確履行職能，積極把該負責的事管好管到位，提升突發事件應對行政效能。
第二，健全部門聯動機制。此次修法認真總結應對實踐經驗，在強化部門協調聯動上作了具體規定。比如，規定國務院應急管理部門會同衛生健康、自然資源、住房城鄉建設等部門統籌、指導全國應急避難場所的建設和管理工作，建立健全應急避難場所標準體系，會同國務院有關部門制定應急救援職業資格具體辦法；國務院發展改革部門會同國務院有關部門擬訂國家儲備物資品種目錄、總體發展規劃，國務院應急管理等部門依據職責制定應急物資儲備規劃、品種目錄，并組織實施；規定教育主管部門應當對學校開展應急教育進行指導和監督，應急管理等部門應當給予支持等。此次修法使各部門在突發事件應對工作中的職責更加清晰、分工更加明確，有助于完善有關部門各負其責、齊抓共管的突發事件應對工作機制。
第三，健全社會協同和公眾參與機制。為了充分調動廣大人民群眾參與突發事件應對工作的積極性、主動性、創造性，此次修法在鼓勵、支持和保障基層組織和社會公眾參與方面進行了許多制度創新。一是明確居民委員會、村民委員會應當依法協助人民政府和有關部門做好突發事件應對工作，情況緊急時立即組織群眾開展自救與互救等先期處置工作，并要求縣級以上人民政府對居民委員會、村民委員會有關人員定期進行培訓。二是建立健全突發事件專家咨詢論證制度，發揮專業人員在突發事件應對工作中的作用。三是鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。四是支持、引導紅十字會、慈善組織以及志愿服務組織、志愿者等參與應對突發事件。五是規定新聞媒體應當開展突發事件應對法律法規、預防與應急、自救與互救知識等的公益宣傳。六是鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品。七是完善表彰、獎勵制度，對在突發事件應對管理工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵。這些制度措施，有助于夯實應急管理基層基礎，提高公共安全治理整體水平。
結語
“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”突發事件應對法的修訂將匯聚全社會突發事件應對強大合力，極大提高全社會突發事件應對的能力和水平，未來人民群眾對政府工作人員的履職水平也會有更高期待。這就要求行政機關準確把握修法要求，全面履行政府職能，在突發事件應對實務工作中更好保障人民權益，同時加快自然災害防治法、防震減災法等法律的制定修改，及時完善配套制度，進一步健全應急法律制度體系，為全面準確貫徹新修訂的突發事件應對法做好充足準備。社會公眾也要自覺遵守法律的各項規定，積極參與突發事件應對工作，依法行使權利、履行義務，維護國家長治久安。
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