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立足人民立場(chǎng) 彰顯“兩個(gè)至上”

鐘雯彬 中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）黨總支副書記

作為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)性、綜合性法律，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法）頒布實(shí)施17年后，近日完成首次修訂。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法圍繞實(shí)踐所需與問題導(dǎo)向，對(duì)現(xiàn)行法做了大幅度修改。其中，不少新增或者修訂條款都體現(xiàn)著“以人民為中心”的發(fā)展思想，充分彰顯了“人民至上、生命至上”的崇高理念。

最大程度保護(hù)公民權(quán)利是規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的終極目的，此次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法修訂高度關(guān)注人權(quán)保障，許多條款與制度在構(gòu)建時(shí)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都關(guān)乎公民權(quán)利的保護(hù)和尊重，體現(xiàn)了應(yīng)急法治的進(jìn)步。

一、堅(jiān)持“兩個(gè)至上”，突出人本價(jià)值

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程”。

堅(jiān)持人民至上、生命至上，是從黨的性質(zhì)和宗旨的高度，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把人民群眾利益及其生命安全擺在最高的位置。

首先，明確保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全是立法的重要目的。新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在總則第一條，延續(xù)現(xiàn)行法“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的立法目的，還專門增加“根據(jù)憲法，制定本法”的表述，意味著對(duì)涉及公民權(quán)利保護(hù)和政府權(quán)力配置的相關(guān)內(nèi)容，必須依據(jù)憲法的原則和精神來制定，賦予公民權(quán)益保護(hù)更濃厚、更權(quán)威的憲法保護(hù)色彩。

其次，充實(shí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作原則，對(duì)依法開展相關(guān)工作、切實(shí)保障公民權(quán)利提出總要求。此次修法，在總則專門新增第五條，明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的原則，應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持人民至上、生命至上”“堅(jiān)持依法科學(xué)應(yīng)對(duì)，尊重和保障人權(quán)”。尤其是“尊重和保障人權(quán)”寫入新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法意義深遠(yuǎn)，體現(xiàn)了新時(shí)代應(yīng)急管理工作思路的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

此外，基于“兩個(gè)至上”，充實(shí)完善國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系。此次修法，分別從整體宏觀和個(gè)體微觀的角度，落實(shí)憲法尊重和保障人權(quán)原則，切實(shí)保障公民基本權(quán)利。在完善體制機(jī)制、構(gòu)建法律制度、充實(shí)法律手段等方面，作出了相關(guān)維護(hù)生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，及時(shí)回應(yīng)關(guān)切，字里行間流露出對(duì)生命的尊重、對(duì)權(quán)利的保護(hù)。

二、完善相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化權(quán)利保護(hù)

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)屬于非常態(tài)管理，為做好相關(guān)應(yīng)對(duì)工作，需要在特定情形下賦予政府及其部門必要的應(yīng)急處置權(quán)力，設(shè)定公民的配合義務(wù)。

新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法針對(duì)現(xiàn)行法權(quán)利保障制度不夠充分、權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，通過對(duì)相關(guān)條文作出新增和補(bǔ)充，進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理措施的相關(guān)規(guī)定，處理好有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件與保護(hù)公民組織合法權(quán)益之間的關(guān)系。

（一）對(duì)政府采取突發(fā)事件行政措施的“度”作出了更為嚴(yán)格的要求。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，有效規(guī)范各級(jí)人民政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的各項(xiàng)權(quán)力。一方面，要堅(jiān)持最大程度保護(hù)原則，從整體上、宏觀上保護(hù)最大多數(shù)人的基本權(quán)利。另一方面，也要堅(jiān)持最小損害原則，不得已采用減損權(quán)益的措施時(shí)，應(yīng)以最小的損害比例保護(hù)個(gè)體的最大利益。為防止政府不當(dāng)使用相關(guān)應(yīng)對(duì)處置措施，新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)范使用作了進(jìn)一步完善，進(jìn)一步完善了比例原則。對(duì)比例原則的適用范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，在延續(xù)現(xiàn)行法最大程度保護(hù)原則的基礎(chǔ)上，增加最小損害作為并行的原則，增加了及時(shí)調(diào)整比例原則的要求，盡力處理好公權(quán)使用的邊界及應(yīng)急措施的使用原則。

（二）進(jìn)一步完善了緊急征用制度，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與積極性。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用制度，與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)緊密相連，受人關(guān)注。我國(guó)突發(fā)事件緊急征用補(bǔ)償制度有關(guān)的內(nèi)容在憲法、民法典以及現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等不同層級(jí)的法律規(guī)范中均有體現(xiàn)，但總體比較原則、籠統(tǒng)，不利于實(shí)施中嚴(yán)格依法操作執(zhí)行。

新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第十二條嚴(yán)格限定緊急征用的決定主體及范圍，明確決定主體為“縣級(jí)以上人民政府及其部門”，明確征用啟動(dòng)的條件是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“緊急需要”，突出征用的緊迫性、必須性。對(duì)征用的財(cái)產(chǎn)范圍上，針對(duì)現(xiàn)行法“財(cái)產(chǎn)”外延過于寬泛，采用列舉“設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具”的方式，進(jìn)一步明確征用范圍。針對(duì)實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題，原則規(guī)定了“公平、合理”的總體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。既為后續(xù)國(guó)家出臺(tái)具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供法律保障，也有利于更好調(diào)動(dòng)和保護(hù)公民參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性。在法律責(zé)任第九十五條第九項(xiàng)延續(xù)現(xiàn)行法規(guī)定，對(duì)違反歸還補(bǔ)償規(guī)定的行為，依法追究法律責(zé)任，為受到違法征用行為侵害的公民權(quán)利提供救濟(jì)。

（三）加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)。

目前，我國(guó)關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)定較為分散，也不夠具體，實(shí)踐中很難對(duì)個(gè)人信息形成完整的保護(hù)，個(gè)人信息保護(hù)的救濟(jì)制度也不足。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法此次修訂，既與個(gè)人信息保護(hù)法等法律做好銜接，也結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的特點(diǎn)就重點(diǎn)問題作出專門規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)，初步體系化地構(gòu)建了應(yīng)急處置與救援時(shí)個(gè)人信息保護(hù)的法律框架。

一是在新增公民提供信息義務(wù)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)必要性原則。新增第八十三條，在規(guī)定公民有按照法律規(guī)定以及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作需要提供處置與救援信息的義務(wù)的同時(shí)，對(duì)有權(quán)收集信息的主體作出限定；對(duì)相關(guān)主體的保密責(zé)任以及保障基本人權(quán)的責(zé)任也作出規(guī)定，要求“嚴(yán)格保密，并依法保護(hù)公民的通信自由和通信秘密”。

二是嚴(yán)格信息獲取的程序和方式。新增第八十四條，規(guī)定在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，依法確需獲取他人個(gè)人信息的，“應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的程序和方式取得并確保信息安全”并作出禁止性規(guī)定，明確“不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息”等。

三是新增個(gè)人信息使用的限制性要求。新增第八十五條，對(duì)個(gè)人信息使用的范圍作出規(guī)定，明確“因依法履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作職責(zé)或者義務(wù)獲取的個(gè)人信息，只能用于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”，并要求相關(guān)信息必須在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后予以銷毀。對(duì)確需保留或者延期銷毀的信息，設(shè)定了嚴(yán)格要求，設(shè)計(jì)了評(píng)估制度，要求嚴(yán)格依法使用。

四是新增違法使用個(gè)人信息行為的處罰。新增有關(guān)條款，對(duì)違法使用個(gè)人信息行為明確了有關(guān)法律責(zé)任，以此對(duì)應(yīng)有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)條文的規(guī)定，避免相關(guān)法律義務(wù)懸空。

三、保護(hù)特殊群體，提升人文關(guān)懷

特殊群體自救和自助能力較弱，需要給予特殊、優(yōu)先的保護(hù)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法此次修訂，新增特殊群體保護(hù)等內(nèi)容，提升保障人權(quán)尊重生命的溫度。

一是明確了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)優(yōu)先保護(hù)原則。新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在總則第十一條提出了特殊、優(yōu)先保護(hù)原則的總要求，規(guī)定了“對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、孕產(chǎn)期和哺乳期的婦女、需要及時(shí)就醫(yī)的傷病人員等群體給予特殊、優(yōu)先保護(hù)”，明確了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置中的優(yōu)先保護(hù)要求。

二是新增了政府對(duì)特殊人群應(yīng)急處置提供幫助的責(zé)任。新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第七十六條第三款規(guī)定，在應(yīng)急處置時(shí)，政府“應(yīng)當(dāng)為受突發(fā)事件影響無人照料的無民事行為能力人、限制民事行為能力人提供及時(shí)有效幫助”。此外，還規(guī)定了“建立健全聯(lián)系幫扶應(yīng)急救援人員家庭制度”，以幫助解決實(shí)際困難。

三是明確了政府對(duì)傷亡人員的落實(shí)保障與組織救治責(zé)任。新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法新增第九十一條，在救治環(huán)節(jié)切實(shí)落實(shí)憲法規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則，明確要求“對(duì)在應(yīng)急救援工作中傷亡的人員依法落實(shí)工傷待遇、撫恤或者其他保障政策”，并要求組織做好相關(guān)醫(yī)療救治工作。

四是新設(shè)了開展突發(fā)事件心理援助的規(guī)定。突發(fā)事件心理援助是應(yīng)對(duì)工作的重要組成部分，新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法增設(shè)對(duì)受突發(fā)事件影響的各類人群開展心理援助工作的規(guī)定，并對(duì)建立政府主導(dǎo)的心理援助制度、有關(guān)工作體系、人才建設(shè)等提出原則性要求，為推動(dòng)突發(fā)事件心理援助制度化打下法治基礎(chǔ)。

五是重視生命尊嚴(yán)。新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第八十二條新增了對(duì)突發(fā)事件遇難人員遺體的規(guī)范處置要求，規(guī)定“應(yīng)當(dāng)按照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，科學(xué)規(guī)范處置，加強(qiáng)衛(wèi)生防疫”，同時(shí)，明確要求“維護(hù)逝者尊嚴(yán)”“對(duì)于逝者的遺物應(yīng)當(dāng)妥善保管”，在保障社會(huì)公共秩序，保障公共衛(wèi)生安全的同時(shí)，體現(xiàn)出人文關(guān)懷。

民為邦本，本固邦寧；法治為民，方能固本。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法這次修訂，立足人民立場(chǎng)，遵循“民有所呼，法有所應(yīng)”，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)以法治保障人民權(quán)益、反映人民愿望，充分彰顯了“兩個(gè)至上”的根本價(jià)值遵循。期待這部具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代精神、反映人民意愿的新突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，能夠更好地發(fā)揮制度功能，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。