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筑牢社會力量有序參與應(yīng)急管理的法治根基

王宏偉 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授

從世界主要國家應(yīng)急管理發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢來看，社會力量的有效參與是應(yīng)對高度復(fù)雜性、高度不確定性突發(fā)事件不可或缺的一個要素。如果說阪神地震發(fā)生的1995年是日本的志愿者元年，汶川地震發(fā)生的2008年則可以說是中國的志愿者元年。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和中等收入群體的擴大，社會公眾積極以個體或組織形態(tài)參與應(yīng)急管理行動。然而，從巨災(zāi)應(yīng)對的效果看，社會力量在作出重要貢獻的同時，也暴露出無序、低效等問題。如何科學(xué)引導(dǎo)社會力量有序參與，這不僅關(guān)乎維系社會公眾應(yīng)急志愿服務(wù)的熱情，也關(guān)乎我國應(yīng)急管理效能的提升。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法對此作出了全面、具體的規(guī)定，為社會力量有序參與應(yīng)急管理筑牢了法治根基，這主要表現(xiàn)在以下五大舉措。

第一，鼓勵支持社會力量的參與。改革開放后，中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展逐漸激發(fā)了社會公眾參與公共事務(wù)治理的熱情。每當(dāng)巨災(zāi)大難發(fā)生時，社會公眾都會踴躍捐款捐物，主動投身應(yīng)急救援行動之中，形成守望相助、和衷共濟的磅礴力量。政府救援力量與社會力量的有效整合與協(xié)同是我國突發(fā)事件應(yīng)對的重要特點。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法第四條，突發(fā)事件應(yīng)對工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國特色突發(fā)事件應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)體制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。從頂層設(shè)計看，公眾參與是突發(fā)事件治理體系的重要內(nèi)容。從具體制度來說，第九十條規(guī)定，公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其所在單位應(yīng)當(dāng)保證其工資待遇和福利不變，并可以按照規(guī)定給予相應(yīng)補助。社會力量參與突發(fā)事件應(yīng)對工作，其權(quán)益可以得到有力的保障，如做出突出貢獻，還可以受到表彰、獎勵。

第二，處理好活力與秩序的關(guān)系。在四川汶川、雅安蘆山、云南魯?shù)榈鹊卣鹁逓?zāi)應(yīng)對中，社會力量的自發(fā)參與暴露出了一些問題，此次修法有針對性地進行了完善。其中，第六條規(guī)定，國家建立有效的社會動員機制，組織動員社會組織、志愿者等力量依法有序參與。第二十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。第三十九條第三款規(guī)定，國家鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍。社會力量建立的應(yīng)急救援隊伍參與突發(fā)事件應(yīng)對工作應(yīng)當(dāng)服從履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府、突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。第七十二條也規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，采取應(yīng)急處置措施；還要建立協(xié)調(diào)機制，提供需求信息，引導(dǎo)志愿服務(wù)組織和志愿者等社會力量及時有序參與應(yīng)急處置與救援工作。政府通過建立協(xié)調(diào)機制和需求引導(dǎo)，可以實現(xiàn)社會參與的依法與有序、兼顧活力與秩序。還有，根據(jù)該法，國家發(fā)揮社會力量在應(yīng)急運輸保障中的積極作用，但社會力量也應(yīng)當(dāng)服從應(yīng)急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。

第三，提升公眾參與的組織性。突發(fā)事件應(yīng)對法第五十三條還明確了紅十字會、慈善組織在緊急救援和人道救助、募捐和救助方面可發(fā)揮的作用。在政府的支持、資助、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)下，社會組織、特別是樞紐型社會組織將扮演重要的整合角色，社會力量參與的熱情將得到有序釋放。基層群眾自治制度是我國三大基本政治制度之一。根據(jù)該法，作為基層群眾性自治組織，居委會、村委會有責(zé)任及時調(diào)處矛盾糾紛，以避免社會安全事件的發(fā)生。同時，居委會、村委會還可以建立基層應(yīng)急救援隊伍，及時、就近開展應(yīng)急救援。居委會、村委會有關(guān)人員應(yīng)定期接受突發(fā)事件應(yīng)對的培訓(xùn)，并按照縣級人民政府的要求，建立專兼職信息報告員制度。突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)氐膫€人應(yīng)當(dāng)服從居委會、村委會的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護社會秩序。

第四，拓展社會力量參與應(yīng)急管理的空間。公眾參與不僅體現(xiàn)在應(yīng)急救援環(huán)節(jié)中，因為應(yīng)急管理涵蓋預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個環(huán)節(jié)。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定，國家建立“政府支持、社會力量參與、市場化運作”的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，社會力量為以保險分?jǐn)偩逓?zāi)風(fēng)險做出貢獻。應(yīng)急預(yù)案制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取社會各方面的意見。換個角度講，社會力量可以參與應(yīng)急預(yù)案制定，以幫助提升預(yù)案的針對性和可操作性。社會力量發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)生或可能發(fā)生的異常情況后，需要報告相關(guān)信息。社會公眾可以投訴、舉報對不履行或不正確履行突發(fā)事件應(yīng)對工作職責(zé)的行為，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。還有，第五十二條規(guī)定，鼓勵公民、法人和其他組織為應(yīng)對突發(fā)事件提供物資、資金、技術(shù)和捐贈。從國際經(jīng)驗看，成熟的社會參與心理一定是不追求鎂光燈效應(yīng)的。社會力量全方位參與應(yīng)急管理，可以避免應(yīng)急救援一哄而上等潮汐效應(yīng)。

第五，增強社會力量參與的效力。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法強調(diào)，增強全民公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力。新聞媒體應(yīng)開展自救互救知識的宣傳，縣級政府及其有關(guān)部門、街鄉(xiāng)政府應(yīng)面向公眾以及居委會、村委會、企事業(yè)單位、社會組織應(yīng)面向居民、村民、職工，開展應(yīng)急知識宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練，學(xué)校將應(yīng)急教育納入教學(xué)計劃并對學(xué)生、教職工開展應(yīng)急知識教育和演練。這樣，可以確保安全宣傳“五進”落到實處，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線得以真正筑牢。同時，國家還鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應(yīng)急自救物資和生活必需品。未來，社會力量更具有風(fēng)險研判知識和自救互救技能，更能配合政府的應(yīng)急措施，參與應(yīng)急管理也更加冷靜、理性。

值得注意的是，突發(fā)事件應(yīng)對法第四十條第二款規(guī)定，專業(yè)應(yīng)急救援人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的身體條件、專業(yè)技能和心理素質(zhì)，取得國家規(guī)定的應(yīng)急救援職業(yè)資格，具體辦法由國務(wù)院應(yīng)急管理部門會同國務(wù)院相關(guān)部門制定。參與應(yīng)急救援的社會力量，其資質(zhì)考評、認(rèn)證必將形成科學(xué)、合理的制度，使每個人有差異地各展其才，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。