鞏固基礎性綜合性法律地位
實現突發事件整體性協同應對
江曉軍 曾明榮
《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱突發事件應對法） 頒布實施以來，我國突發事件應對體系不斷完善，在預防和減少突發事件發生，控制、減輕和消除其產生的社會危害，保護人民生命財產安全方面發揮了重要作用。近年來，面對四川汶川地震、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故等災害事故的挑戰，我國突發事件應對工作面臨一系列新情況、新問題。2018年機構改革后，我國應急管理體制機制進行了重要調整，應對理念也發生了深刻變化。在此背景下，為適應時代發展，突發事件應對法已于近日完成首次修訂。
一、進一步鞏固基礎性綜合性法律地位
首先，新修訂的突發事件應對法仍然沿用2007年突發事件應對法對于突發事件的界定，涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類突發事件應對的全過程，力求尋求“最大公約數”，并沒有拆分單獨立法，但作了適用性說明，注重與其他應急類專門法律的制度銜接，特別是針對公共衛生事件的應對，明確規定“《中華人民共和國傳染病防治法》等有關法律對突發公共衛生事件應對作出規定的，適用其規定。有關法律沒有規定的，適用本法。”之所以沒有根據職責劃分拆分為部門法，體現的還是突發事件的綜合應對。
其次，新修訂的突發事件應對法對我國突發事件應對工作領導體制、治理體系、應對理念都作了權威性界定，并增加了“管理與指揮體制”一章，重在對管理體制、職責體系、指揮運行體系等進行完善。新修訂的突發事件應對法規定，突發事件應對工作堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，建立健全集中統一、高效權威的中國特色突發事件應對工作領導體制，完善黨委領導、政府負責、部門聯動、軍地聯合、社會協同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。
再次，著重強化突發事件應對的應急保障。從資金保障、物資儲備、運輸保證、能源保障、通信保障、醫療保障等方面，新修訂的突發事件應對法都增加了篇幅。在財政資金保障上，新修訂的突發事件應對法明確規定突發事件應對工作所需經費納入預算并加強資金管理，提高資金使用績效，既提出了強制性列支要求，又提出資金管理要求。在建立健全應急物資儲備保障制度方面，既重視多元化、高效化物資儲備模式，又提出加強運輸物流和物資調度保障。在能源、通信保障方面，則充分考慮了極端災害導致“三斷”情境下的應急保障能力需求。新修訂的突發事件應對法充分考慮了突發事件應對的各個環節、各個方面，并在責任落實和細節上予以充分強調。
二、著重體現對突發事件整體性協同性應對
首先，新修訂的突發事件應對法重在立足完善法律體系和增強制度的整體功效，對涉及突發事件應對的社會動員機制、信息發布機制、新聞采訪報道制度、投訴舉報制度、緊急征用、訴訟與國家賠償制度以及獎勵制度等都作出了明確界定。
其次，新修訂的突發事件應對法著重從強化對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等基礎性、全過程、全環節、全生命周期的應對活動進行法律規范，同時鼓勵支持引導社會力量依法有序參與突發事件應對工作，進一步形成突發事件應對工作合力，提升全社會突發事件應對整體水平。
再次，新修訂的突發事件應對法對突發事件應對的管理體制、機制、各層級職責和分工作了明確界定。明確國家要建立統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制；明確縣級以上人民政府及應急管理、衛生健康、公安等有關部門在突發事件應對管理工作中的職責；規定突發事件應急指揮機構的設立、組成，明確突發事件應急指揮機構在突發事件應對過程中發布的決定、命令、措施，與設立它的人民政府發布的決定、命令、措施具有同等效力，法律責任由設立它的人民政府承擔；明確鄉鎮街道、村（居）委會以及武裝力量等在突發事件應對工作中的職責，打通突發事件應對的“最后一公里”，突出了突發事件應對的重心下移、先期處置的特點。
最后，新修訂的突發事件應對法在突發事件應急預案體系建設、應急體系規劃建設、應急避難場所規劃建設銜接方面也作了明確安排。針對突發事件應急預案體系建設，新修訂的突發事件應對法新增第二十七條“縣級以上人民政府應急管理部門指導突發事件應急預案體系建設，綜合協調應急預案銜接工作，增強有關應急預案的銜接性和實效性。”應急體系規劃建設方面，新修訂的突發事件應對法明確要求“縣級以上人民政府應當將突發事件應對工作納入國民經濟和社會發展規劃。縣級以上人民政府有關部門應當制定突發事件應急體系建設規劃。”同時，國土空間規劃等規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排突發事件應對工作所必需的設備和基礎設施建設，尤其是對于封閉隔離、醫療救治、應急避難場所等規劃與建設要科學合理，能夠實現日常使用和應急使用的相互轉換。
三、緊扣當前實際問題進行關鍵性、細節性補充完善
首先，針對突發事件信息報送不及時、渠道不暢通，有些地方信息發布口徑不統一，還有些虛假信息引起社會恐慌等情況，新修訂的突發事件應對法著重對突發事件信息發布和新聞采訪報道制度進一步完善，規定要及時向社會公布突發事件相關信息和有關突發事件應對的決定、命令、措施等信息，發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會和經濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當及時發布準確的信息予以澄清。同時，在“監測與預警”章節中，明確對于可以預警的自然災害、事故災難或公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，在具備條件的情況下應當進行網絡直報或者自動速報，提高報告效率，打通信息報告上行渠道。不得遲報、謊報、瞞報、漏報或阻礙他人報告，同時規定了相應的法律責任。
其次，在跨區域協同方面，新修訂的突發事件應對法進行了補充，明確了跨行政區域突發事件應對的責任主體，提出了開展區域合作，建立協同應對跨區域突發事件的機制。新修訂的突發事件應對法規定：“突發事件涉及兩個以上行政區域的，其應對管理工作由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。共同負責的人民政府應當按照國家有關規定，建立信息共享和協調配合機制。根據共同應對突發事件的需要，地方人民政府之間可以建立協同應對機制。”
再次，針對2007年突發事件應對法僅規定了社會組織和公民個人參與突發事件應急與救援的義務，但沒有建立相應的授權制度及如何規范社會組織和公民個人參與應急救援的問題，以及在法律上建立免除一般法律責任的條件，使得突發事件的善后處理工作很容易發生各種糾紛的情況，新修訂的突發事件應對法在一定程度上都作了回應。新修訂的突發事件應對法規定，專業應急救援人員應當具備相應的身體條件、專業技能和心理素質，取得國家規定的應急救援職業資格，具體辦法由國務院應急管理部門會同國務院有關部門制定。同時，明確要求紅十字會、慈善組織、企業和個人應當在有關人民政府的統籌協調、有序引導下依法進行應急處置和救援，有關人民政府應當給予支持和資助，保障其依法參與應對突發事件。
最后，對于現實中暴露出來的問題進行了補充。例如，針對突發事件救援人員可能遭受到心理創傷等問題，新修訂的突發事件應對法明確規定要采取措施，加強心理健康服務體系和人才隊伍建設，支持引導心理健康服務人員和社會工作者對受突發事件影響的各類人群開展心理健康教育、心理評估、心理疏導、心理危機干預、心理行為問題診治等心理援助工作。針對突發事件應對工作中的個人信息保護作出了規定，“在突發事件應急處置中，有關單位和個人因依照本法規定配合突發事件應對工作或者履行相關義務，需要獲取他人個人信息的，應當依照法律規定的程序和方式取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息”“只能用于突發事件應對，并在突發事件應對工作結束后予以銷毀”。這些規定既考慮到了突發事件應對工作的特點和實際需要，又嚴格符合《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》等法律的相關規定。
整體而言，新修訂的突發事件應對法在鞏固突發事件應對領域基礎性、綜合性法律定位的基礎上，充分體現了“于法有據、于法周全”的立法理念，實現了對突發事件整體性協同應對的目標，為我國應對各類突發事件提供了更加完善的法律保障。新修訂的突發事件應對法將于2024年11月1日正式實施，在此之前，建議加大宣貫力度，尤其是對新修訂的突發事件應對法要求建立健全的制度機制，有關部門和單位要落實法律規定，抓緊梳理清單，明確分工、落實責任、強化督導，及時出臺相關配套規定。
（作者江曉軍系湘潭大學應急管理研究中心副主任、中國安全生產科學研究院訪問學者，曾明榮系中國安全生產科學研究院安全生產理論與法規標準研究所所長）
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